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当時は律令制が崩壊しかけてます。
つまり、班田が機能していなかったり、寄進地形荘園の不輸の権で税が集められなかったりしています。
貴族の給料は集めた税から出していたので、税が確保できなくなったこの状態はまずいです。よって、新たな制度である知行国制が導入されます。
もう貴族に一国(広い土地)をプレゼントします。そしたら、貴族は自分の子どもなどを国守(国司)にして、貰った土地の管理をさせます。そこで農民を働かせて、得られた税を貴族、朝廷、国司のお給料にします。
つまり、貴族は寝ててもお金が入りますね。(遙任)
貴族の子どもなどは、代わりに現地に行って管理をしているので、目代ということになります。
分かりにくいところがあれば言ってください🙏