当時、寄進地系荘園(←国司からの徴税を逃れるため)が増えていき朝廷の財政は厳しかったです。そうすると、貴族へいわゆるお給料が払えなくなります。そこで登場するのが、知行国です。貴族に一国を与える事でお給料の代わりとしました。知行国を与えられた者は、知行国主となり①国司の任命権②税を好きなように集めれる権利を得ます。
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