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10世紀の日本の律令田制は完全に崩壊してしまったと言われる。かつてのように6年に一回班田を行う事はもはや行われなくなり、年貢も殆ど納められなくなり、それ故に中央の官僚に支払う対価も払えない程だった。
中央政府に至っては能力主義ではなくなり、藤原氏が政治を支配し、能力があっても家柄が良くない人間は都の二流、三流の貴族として燻っていた。こうした背景がある中、国は律令田制を方針転換し、国司に一定額の税金を納めさせる、国司を徴税請負人とする負名体制が成立する。
そしてこれは言い方を変えれば、国司は一定額の税金さえ納めればそれ以上に税を取って国司の懐に入れても何も言われないという状態が成立したとも言え、国司職はめちゃくちゃおいしい役職になったとも言える。故に都で燻っていた二流、三流の貴族は藤原道長だとか頼道などの一流の権力者に上手にゴマスリをして地方の国司に任命してもらうことになる。
こうして地方の国司になった連中は地方で自発的に土地を開墾した有力農民の土地からがっぽりと税を取って私腹を肥やす事になるわけだが、当然有力農民は折角苦労して開墾した土地なのに大量に税を取られてやるせない気分になるわけである。そして彼ら有力農民は中央にいる一流の貴族や強大な権力を持っている寺院などに土地の利益を一部寄進する（献上する）代わりに、その土地の名目上の所有者となるように頼むわけである。
そしてそうした寄進を受けた一流貴族は都で燻っていた二流、三流の貴族を国司にしてあげた立場故に国司はそうした連中には逆らうことが出来ず、一流貴族が（名目上）保有している土地には税をかけない、かけられないという状態が生まれる。不輸の権とはこうした土地に税をかけられないというものである。
長くなったが、これらを簡単にまとめ上げると
「墾田永年私財法で自らの土地を得られるようになった為、各地の有力な開発領主は国司の徴税を免れる為に不輸の権を欲し、中央貴族や寺院などに土地を寄進した為」
でいかがでしょうか
